Legislasi dan Perjalanannya (di Indonesia) (Bag 1)
Konsep negara hukum, terdapat unsur dalam
menyelenggarakan sistem ketatanegaraan, yaitu adanya pemisahan/pembagian
kekuasaan. Kekuasaan di dalam negara harus dipisah-pisahkan atau
dibagi-dibagikan ke dalam beberapa organ negara agar tujuan untuk melindungi
hak asasi manusia dapat tercapai.[1]
Dalam organisasi dari sistem pemerintahan negara, baik itu negara serikat atau
kesatuan dikenal adanya dua organisasi yang saling melakukan interaksi antara
satu dengan lainnya, yaitu organisasi sistem pemerintahan dalam garis
horizontal dan garis vertikal.[2]
Pembagian kekuasaan secara horizontal ialah pembagian kekuasaan serta hubungan
antara eksekutif, legislatif dan yudikatif. Sedangkan pembagian kekuasaan
secara vertikal ialah pembagian kekuasaan antara beberapa tingkat pemerintahan.
Pembagian kekuasaan lembaga-lembaga negara ini tidak hanya dimaksud dengan
lembaga –lembaga negara dalam keadaan tidak bergerak seperti halnya fungsi,
kedudukan serta kewenangannya saja, akan tetapi juga mengenai hubungannya satu sama lainnya.[3]
Menurut teori Montesquieu menyatakan, terdapat
tiga fungsi kekuasaan yang dikenal secara klasik dalam teori hukum maupun
politik, yaitu fungsi legislatif, eksekutif dan yudikatif. Baron de Montesquieu
mengedealkan ketiga fungsi kekuasaan negara itu dilembagaan masing-masing dalam
tiga organ negara. Satu organ hanya boleh menjalakn satu fungsi (functie),
dan tidak boleh mencampuri urusan masing-masing dalam arti yang mutlak. Jika
tidak demikian, maka kebebasan akan terancam. Konsepsi yang kemudian disebut
dengan trias poolitica tersebut tidak relevan lagi dewasa ini, mengingat
idak mungkin lagi mempertahankan bahwa ketiga organisasi tersebut hanya
berurusan dengan ekslusif dengan salah satu dari fungsi ketiga kekuasaan
tersebut. Kenyataan dewasa menunjukkan hubungan antar cabang kekuasaan itu
tidak mungkin tidak saling bersentuhan dan bahkan ketiganya bersifat sederajat
dan saling mengendalikan satu sama lain sesuai prinsip checks and balances.[4]
Dalam ketatanegaraan yang lazim kekuasaan
legislatif ada pada Parlemen atau Dewan Perwakilan Rakyat, kekuasaan eksekutif
ada pada presiden atau kebinet yang dipimpin oleh Perdana Menteri dan kekuasaan
yudikatif dipegang oleh badan-badan kehakiman.[5]
Sebelum amandemen UUD 1945, isitilah lembaga negara sudah menemukan konsepnya
dengan membagi lembaga negara menjadi dua kategori, yaitu lembaga tertinggi
negara dan lembaga tinggi negara.
Runtuhnya era orde baru yang sisusul munculnya
era reformasi merupakan babak baru dalam perpolitikan Indonesia, yang ditandai
dengan terbukanya kran kebebasan dalam berekpresi di masyarakat multi partai
serta pembaharuan sistem ketatanegaraan.[6]
Salah satu hasil besar dalam pembaharuan tersebut adalah Amandemen UUD 1945.
Perubahan – perubahan yang dilakukan sangat banyak dan mencakup lingkup yang
luas. Salah satu perubahan yang luas menyangkut status MPR yang dianggap
sebagai lembaga tertinggi negara menjadi sejajar dengan lembaga legara lainnya.[7]
Perubahan juga dialami oleh DPR, fungsi legislasi yang sebelumnya berada
ditangan presiden, maka setelah amandemen UUD 1945 fungsi legislasi berpindah
ke DPR. Akibat dari pergeseran
itu, hilangnya dominasi presiden dalam proses pembentukan undang-undang.[8]
Selain perubahan dalam MPR dan DPR, dibentuk
pula lembaga baru bernama Dewan Perwakilan Daerah (DPD) sebagai badan
perwakilan tingkat pusat yang baru. DPD dibentuk untuk meningkatkan peran serat
daerah dalam pengelolaan negara khususnya pembentukkan undang-undang dan
pengawasan terhadap jalannya pemerintahan, termasuk gagasan membentuk sistem
dua kamar (bikameral). Selain itu, DPD dibentuk sebagai salah bagian dalam MPR,
yang mana memiliki kedudukan yang setara dengan DPR. Tetapi dari berbagai
perubahan tersebut, tidak selalu ada kesejajaran antara gagasan dan realitas.
DPD lebih nampak sebagai badan komplementer DPR dari pada sebuah kamar dalam
sistem bikameral.[9]
Dalam sistem bikameral seharusnya ada dua lembaga
legislatif yang sama-sama memiliki kekuasaan legislatif dan bisa saling
kontrol. Jika inisiatif datang dari DPR maka ada kewajiaban DPD ikut serta
membahasnya. Dengan demikian kedua belah pihak baik DPR maupun DPD sama-sama
memilki kewenanagan dalam menyusun rancangan undang-undang. Mengacu pada
penjelasan tersebut, maka kita dapat meneybut sistem bikmeral di Indonesia
termasuk bikameral semu (quasi bikameral) diamana ada ketidakseimbangan
kekuasaan dalam kewenangan sebagai lembaga legislatif.[10]
Sejak amandemen, DPR menjadi sebuah lembaga
legislatif yang digdaya. Menurut Saidi Isra, amandemen-amandemen itu bahkan
telah melahirkan DPR yang unggul.[11]
Pada lembaga legislaitif, kontrol DPR dikuatkan terhadap presiden. Struktur
lembaga legislatif juga diubah dari awalnya relative unikultural (dengan
dominasi kewenangan ada di tangan tertinggi MPR) menjadi bikameral. Meskipun
DPD sebagai upper house mempunyai kewenangan konstitusional yang
amat terbatas. Sehingga yang tercipta adalah bikameral yang lemah (weak
bicameralsm atau soft bicameralism).[12]
Reformasirelasi struktural dan fungsional
antara DPR dan DPD merupakan salah satu reformasi dibidang legislatif yang
paling mengemuka.[13]
Konsep bukan bukan pula yang dipastikan pada sistem parlemen sekarang bukan
lagi unikameral, tetapi bukan pula bikameral, tetapi juga cenderung trikameral.
Lebih tepatnya sistem trikameral lebih didominasi kekuatan DPR.[14]
Saidi Isra berpendapat bahwa amandemen-amandemen tersebut tidak menghasilkan
sebuah parlemen bikameral, tetapi justru menciptakan sebuah parlemen trikameral
yang aneh, antara MPR, DPR dan DPD.[15]
Secara konstiusional kedudukan DPD setera
dengan DPR sebagai lembaga negara yang dipilih secara langsung oleh rakyat
dalam proses pemilu. Namun dalam prakteknya kekuasaan DPD tidak sebanding
dengan kekuasaan DPR khususnya dibidang legislasi secara politik riil proses
legislasi lebih didomiasi oleh DPR, sedangkan DPD hanya mempunyai fungsi
legislasi (terbatas). Lebih dari itu, jika di dalam UUD disebutkan secara tegas
bahwa DPR mempunyai fungsi legislasi, fungsi anggaran dan fungsi
pengawasan,maka DPD tidak mempunyai fungsi-fungsi tersebut secara penuh. Dalam
bidang legislasi, DPD tidak dapat ikut menetapkan UU sebagaimana layaknya
lembaga perwakialan rakyat. Dengan adanya persoalan ini, fungsi dan posisi
Dewan Perwakilan Daerah ini terus digugat oleh sebagian kalangan. Bahkan ada
wacana untuk meniadakan DPD dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Disisi lain,
ada juga dorongan agar posisi dan fungsi DPD ini justru diperkuat agar dapat
berkontribusi lebih besar bagi kesejahteraan rakyat.[16]
Dengan kewenangan-kewenangan yang dimiliki DPD seperti
yang telah dipaparkan maka sangat wajar
DPD mengajukan penguatan kelembagaan dengan mengajukan perubahan komprehensif
terhadap UUD 1945. Adapun upaya minimal yang telah dilakukan adalah dengan
mengajukan permohonan pengujian terhadap Undang-undang Nomor 27 tahun 2009
tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD dan Undang-undang Nomor 12 tahun 2011 tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan ke Mahkamah Konstitusi. Pengajuan
permohonan pengujian kembali dilakukan oleh DPD setelah berlakunya UU Nomor 17
Tahun 2014 Tentang MD3. Berlakunya UU MD3 ini telah mencederai UUD 1945, keberadaan
pasal-pasal UU yang diuji materiil ini secara jelas telah memperlemah
pengawasan DPR dalam menggunakan hak interpelasi, hak angket dan hak menyatakan
pendapat. Selain itu dalam dalam proses pembentukan UU MD3 ini DPD tidak
diikutsertakan, sehingga berdampak pada mekanisme hubungan antar lembaga
perwakilan. Kehadiran UU MD3 ini pun masih belum dapat mengatur secara konkrit
fungsi legislasi DPD. Oleh sebab itulah
untuk memantapkan hubungan dengan DPR, DPD kembali melakukan mengajukan
permohonan pengujian terhadap UU MD3 dan UU P3 ke Mahkamah Konstitusi terkait
dengan pasal pasal yang mengatur prolegnas, pengajuan RUU dan pembahasan RUU. Keluarnya
putusan MK No. 79/PUU-XIII/2014
menegaskan kembali kewenagan-kewenangan DPD dalam hal legislasi.
Namun keluarnya UU Nomor 42
Tahun 2014 Perubahan Terhadap UU Nomor 17
Tahun 2014 dalam pembuatannya tidak mengindahkan keputusan MK tersebut,
sehingga DPD kembali mengajukan permohonan
pengujian terhadap UU tersebut, hingga keluarlah putusan putusan MK No. 15/PUU-XIII/2015 yang menyatakan UU No. 42 Tahun
2014 bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak lagi memilki kekuatan hukum yang
mengikat.
Bersambung....
[1] H. Hestu Cipto handoyo, Hukum Tata Negara. Kewarganegaraan dan Hak Asasi Manusia, (Yogyakarta: Universitas Atma Jaya, 2003), hlm. 13.
[3]
Muh. Kusnadi, Bintan R. Saragih, Susunan Pembagian Kekuasaan Menurut UUD 1945, (Jakarta: Gramedia, 1994), hlm. 7.
[6]
Siti Amiati, “Kedudukan DPD RI Dalam Proeses Legislasi Perspektif Prinsip Keadilan dan
Prinsip Persamaan dalam Al Quran”, Skripsi, (Yogyakarta: UIN Sunan Kalijaga, 2017),
hlm. 1
[7]
Imam Mahdi, Hukum Tata Negara Indonesia,
(Yogyakarta: Penerbit Teras, 2011), hlm. 136.
[8]
Titik Triwulan Tutik, Kontruksi Hukum
Tata Negara Pasca Amandemen, (Jakarta: Penerbit Kencana, 2011), hlm. 191-192.
[11]
Denny Indrayana, Amandemen UUD 1945 Antar Mitos
dan Pembongkaran, (Bandung: Mizan, 2007),
hlm. 369.
[12]
Denny Indrayana, Negara Antara Ada dan Tiada Reformasi Hukum Ketatanegaraan, (Jakarta: Buku
Kompas, 2008), hlm. 7.
[13]
Ibid, hlm. 12.
[14]
Ibid, hlm. 17.
Post a Comment for "Legislasi dan Perjalanannya (di Indonesia) (Bag 1)"